国家发展改革委修订发布《政府和社会资本合作项目实施方案审查办法》，对PPP项目的前期论证、招标文件编制、社会资本选择全流程进行规范升级，是近三年来PPP领域最重要的政策文件之一，对参与PPP项目招标的企业影响深远。

“两评一案”质量要求全面升级

物有所值评价（VFM）和财政承受能力评价是PPP项目能否进入招标阶段的前置条件，合称“两评”。此前，部分地方政府将“两评”流于形式，由内部人员草草完成，缺乏真实测算依据。

新规明确要求：“两评”须委托具有政府投融资咨询资质的第三方机构编制，编制费用由项目单位承担，不得由意向社会资本方承担；两项评价完成后，须在招标前提交省级PPP主管部门组织的专家复核，复核通过方可启动招标；两项评价报告核心数据须在招标文件中完整公开，接受社会投标人的质疑和监督。

PPP招标文件规范要求

新规对PPP项目招标文件的编制提出了更为细化的规范要求，主要包括：

风险分担条款：招标文件须包含详细的风险识别与分担矩阵，明确列示建设期风险、运营期风险、政策变化风险、不可抗力风险等各类风险的责任归属，不得以“其他风险由社会资本方承担”等兜底条款进行模糊处理。

回报机制透明化：政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等回报机制的计算公式须在招标文件中完整呈现，投标人据此可以独立验算财务测算结果，杜绝“财务模型黑箱”问题。

绩效考核标准：运营阶段的绩效考核指标须在招标文件中详细列示，并明确绩效考核结果与政府付费挂钩的计算方式，为后续履约提供明确预期。

社会资本方选择标准调整

新规对社会资本方选择的评标维度作出调整，除传统的财务能力、技术能力、类似业绩外，新增以下评价维度：

  • 全生命周期成本：要求投标人提交建设期和运营期全生命周期成本测算报告，评标时综合考量建设成本与运营成本的合理性，防范“低价建设、高价运营”策略；
  • 融资能力：要求投标人提交银行融资意向函或股权资金承诺函，并说明融资结构安排，确保项目资金来源可落地；
  • 本地化运营能力：对于运营期超过20年的项目，鼓励要求投标人提供本地化运营团队方案，并在评分中给予相应权重。

对参与PPP招标企业的建议

新规落地后，参与PPP项目招标的企业应重点做好以下几方面准备：一是提前获取并深度研读“两评”报告，对项目财务可行性独立进行敏感性分析；二是在投标文件中对风险分担矩阵逐项表态，提出合理的风险调整诉求；三是准备高质量的全生命周期成本测算模型，这将成为技术标的核心评分项；四是提前落实融资安排，确保银行意向函在投标前到位。